고려의 지방의 통치조직- 지방 통치조직의 정비와 그 구조

⑵성종대의 지방제도 정비

성종이 지방제도 정비에 착수한 것은 성종 2년 2월이었다. 성종은 취승로가 올린 시무 28조 중 지방제도에 관한 건의를 받아 들여 지방제도 정비에 착수했던 것으로 생각된다. 최승로는 지방제도 대해서 크게 정비의 범위에 대한 것과 정비의 정도를 정하는 것을 지적하였는데 성종이 이 건의를 받아 들여, 전국에 12목을 설치하는 한편, 금유·조장을 혁파한 것으로 생각된다.
12목이 설치된 지역은 통일신라시대부터 지방행정상 중요시되던 곳이었다. 12목 설치 이후 고려에서는 몇 차례 보안 조치를 취하였다. 보완내용은 주로 지방관의 업무를 안정적이고 현실성있게 추진할 수 있는 조치들이었다.
성종 2년 지방제도 개혁의 다른 한 측면은 향리제 정비에서 볼 수 있다. 국초 호족세력이 강했던 지역에서는 당대등(堂大等)을 수반으로 하여 실무 하위 기구로서 병부(兵部)와 창부(倉部)를 두어 자기세력 하의 여러 지역을 지배하였던 것으로 생각된다. 이와 관련된 사료가 《고려사》권 75, 전주(銓注) 향직조(鄕職條)로 이 기사에 한하는 한, 고려 국초 호족의 향직은 당대등-대등계열이라는 것이 공통된 이해이다. 고려 국초에는 …