중국관료제와 행정철학

1. 서언

한 나라의 정치사가 곧 그 나라의 관료제사라고 말할 수는 없다. 그러나 중국은 4000년 이상의 정치전통을 가졌으며, 관료제의 역사도 세계에서 가장 오래된 국가이다. 복희(伏羲, B. C. 2852 년경 출현?), 신농(神農, B. C. 2737년경 출현?), 황제(黃帝, B. C. 2700～2600년경)는 관습에 따라 용(龍)·화(火)·운(雲)이라는 관리를 두었고, 요(堯)·순(舜)은 수상격인 ‘백발’와 4개의 주요 관리를 두었으며, 또 하(夏)·은(殷)·주(周) 삼대에는 삼공(三公)과 육경(六卿)의 품계(品階)가 만들어졌다고 한다. 당시의 관리들은 전통적인 봉건제의 산물일 뿐 「관료제」(bureaucracy)의 출현으로 볼 수 없다.
관료제는 절대군주의 중앙집권적인 정치권력을 유지하기 위한 필수불가결의 도구이며, 도 양자는 상호불가분의 관계마저 있다. 여기에서 중국관료제의 성립은 진시황(秦始皇)이 주대(周代)의 「봉건주의」(fedalism)를 철폐하고 군현제도를 창설하여 중앙집권적인 통치를 시행한 때부터라 할 수 있다. 한편 학자들은 특히 아시아 전제군주(專制君主秩序) 하에서 이루어지고 있던 지배체제를 관인지배체제(官人支配體制)라고 하며, 이것은 서구 절대군…