주민참여의 활성화를 위한 제도화에 관한 고찰

1. 지방자치란? 일반적으로 지방자치는 일정한 지역의 주민들이 자신들의 의사와 책임하에 단체를 구성하여 스스로 또는 대표를 통하여 지역에 대한 통치를 담당하는 것이라고 이해된다. 그리고 이러한 지방자치는 단체자치적 요소와 주민자치적 요소로 구성되어 있다고 한다. 그렇기 때문에 지방자치는 어느 한 측면이 아니라 양자가 공히 이루어지는 토대위에서 시행되어야만 한다고 한다. 이때 단체자치는 중앙정부와 지방정부와의 관계에 관한 것이며, 주민자치는 지방정부와 주민과의 관계에 관한 것인 바, 전자에서는 집권/분권이, 후자에서는 참여/통제가 핵심문제가 된다. 이러한 구도하에서 지방자치는 흔히 분권과 참여로 이해된다. 문제는 과연 분권과 참여가 지방자치의 궁극적 목적인 주민복지증진에 기여하게 되느냐는 것이다. 대답은 “반드시 그렇지는 않다”이다. 왜 그런가? 현대 자본주의사회에서 시민사회는 기득권층과 소외층로 이분화되어있는 바, 기득권층(특히 기업)은 정부에 대한 영향력을 통하여 정책과정에서 일반시민에 비하여 훨씬 큰 편익을 누리게 되기 때문이다. 만일 분권과 참여를 통하여 확보된 이익을 기득권층이 독점한다면 그러한 자치는 실시할 명분을 잃게 될 것이다. 그러므로 정부는 정책이 기득권층에 대한 편향을 갖지 않도록 자율성을 갖고 정책을 결정·수행하여야 한다. 만일 정부가 기득권층의 영향력을 적절히 제어하는데 실패하여 중립성을 지키지 못한다면 지방자치는 목적을 달성하기 어렵게 된다. 그러나 불행히도 많은 논자들은 정부가 오히려 기득권에 협조할 가능성, 그리하여 소외층이 소외될 우려를 표명하여 오고 있다(성장연합, 체계적 권력, 지역부패구조 등). 이러한 관점에서 볼 때, 우리는 지방자치를 이해함에 있어 분권과 참여외에 제3의 측면으로서 기득권층(특히 기업)에 대한 정부의 중립성을 추가하여야 한다. 지금까지의 지방자치에 대한 이해는 이 부분을 간과함으로써 결국 소외층 내지는 다수의 이익보호측면을 소홀히 하여왔다는 비난을 면하기 어렵다. 2. 지방자치하에서의…
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