진한제국의 성립과 관료제

한초승상은 열후로부터 충원되었고 권위가 매우 놓아 황제의 허가 없이도 2천석의 고관을 죽일 수 있는 권리가 있었다. 무제는 황제권의 권위를 강화하고 승상의 권위를 약화시키기 위해서 한 편으로는 파격적으로 판미한 신분의 인물을 승상으로 삼아 군공을 기준으로 승상을 임명하던 관례를 타파하였다. 또 한 편으로는 많은 현량 문학 혹은 상서를 올린 인물 정에서 발탁하여 시중·상시·급사중·상서등의 직책에 충원함으로써 자신의 고급시종 혹은 조수로 삼고 일이 있을 때 먼저 그들과 상의한 후에 승상에게 넘겨 처리하도록 했다. 이와 같이 조정내에 두 종류의 관료 체계가 생겨 중조와 외조라고 칭하였다. 중조 중에서 시중과 중상시는 황제의 처소에 출입할 수 있었고 지위가 특히 높았지만 원래 소부의 속관이었던 상서는 황제의 측근에서 일을 처리하고 조령과 주사를 관장하였기 때문에 가장 실권이 강했다.