한국사의 바른 이해

고려 말 경제 개혁의 의미를 상징하는 전제 개혁으로 지칭되는 것이 과전법이다. 과전법은 고려말 권문 세가에 의한 농장의 확대와 이에 따른 私田의 문란한 토지 지배 관계를 정비하여 국가 재정을 넉넉하게 하고, 신진 관료의 경제적 기반을 보장해 주며, 아래로는 농민을 보호, 육성하여 그들의 생활을 안정시키고자 한 것이다. 과전법은 권문 세가의 사전에 대한 불법적 특전을 혁파하였다. 그리하여 전국의 토지를 국가의 관리하에 두고 국가에 직속하는 소농장을 많이 확보하였으며, 전국의 토지는 국고 수조지로 파악되었다. 이와 같은 사전 개혁은 수조권을 배제하고 소유권 위주의 토지 지배 관계를 모색한 조처였다. 이것은 당시 민전 자체에서 사유 관념이 심화되고 있었기 때문이다. 국가는 전국의 토지를 국고 수조지로 파악한 후에 문무 관료의 경제적 기반을 보장하기 위하여 분급 수조지인 사전을 지급한 것이다. 과전은 중앙의 문무 관료에게 현직자, 산직자를 막론하고, 18과로 나누어 전지를 분급하였는데, 최고 150결에서 최하 15결에 이르렀다. 과전은 ‘사전 경기 원칙’에 따라 경기도 내에만 분급하였다. 경기 내에 사전과 공신전 등의 사전이 분급되었을 뿐 외방에는 전정 연립에 의한 분급 수조지가 없었고 과도적으로 지방의 유력자인 한량관에게 군전이 지급되었다.
국가는 농민의 경작지를 전세, 요역, 군역, 공물 등 국가의 수취 기반으로 여기고 농민을 국가 존립의 경제적, 사회적 기초로 삼았다. 공전, 사전을 막론하고 1/10조로 공정 세율을 정하여 병작 반수를 금하였다. 농민은 자신들의 경작지에 대한 소유권을 보장받는 대신에 여러 가지 국가적 수취를 부담한 것이다. 이와 같은 과전법으로의 전제 개혁을 통해서 농민의 경작 토지의 소유권을 공인하고 농민의 토지 경영을 보호하였으므로, 농민의 지위는 보다 향상되었다.