고려전기 호장의 기능과 외관의 성격

한편 인용문의 후반부는 장성감무관이 장성군사에 첩을 보내어 시달한 최종 정령의 내용으로서 촌복공안에 법손의 전계를 추록하고 보고하라는 의미로 해석된다. 따라서 이 공안은 군사에서 보관하는 것으로서 외관은 그 내용에 대한 수정을 첩을 통해 지시할 뿐 공안 자체를 관리하는 것은 아니었다. 한편 공안을 수정하게 되면 당연히 수정자의 인신이 찍혀야 하므로 이를 통해서도 읍사 인신의 존재를 파악할 수 있다. 이 역시 읍사가 호적을 보관하고 진성을 발급하는 것과 마찬가지로 읍사가 외관과 구분되는 행정관부로서 존재하였음을 잘 보여준다.
이처럼 고려의 군현은 외관의 소재 여부에 상관없이 읍사가 독자적인 행정 관부로서 인신을 보유하고 행정관부로서 기능하였다. 이는 외관이 파견되지 않은 속현이라 하더라도 하나의 단위 군현으로서 지방지배 내지 운영의 단위가 되는 것을 의미한다. 이는 무엇보다 읍사에 대해 공해전이 지급되었다는 데서 잘 나타난다. 주지하듯이 성종 2년에는 지방관아의 공해전이 분급되었는데, 이 때 분급 기준은 외관의 유무가 반영되지 않았으며, 규모에 따라 차등을 두었을 뿐이다. 그리고 향·부곡에도 공해전이 지급되었다. 이는 공해전의 분급이 외관을 대상으로 한 것이 아니라 읍사를 대상으로 한 것임을 의미하며, 각 군현이 재정운영의 기본 단위가 되었음을 보여준다. 읍사에 대한 공해전의 분급은 곧 해당 조직이 공식적인 관부임을 인정하는 것이다.
이에 대해 조선초기의 경우 지방관아 공해전의 분급 기준은 군현의 규모가 아니라 목·도호부·군·현 등 해당 군현의 관격이었으며, 공해전 내역에 일반 비용을 충당하는 공수전과 함께 수령의 급여에 충당하는 아록전이 포함되어 있었다. 또한 속현의 경우에는 세종 27년에 공해전이 폐지되어 이후로 지급되지 않았다.