한국 관료체계의 특징적 국면

우리나라의 정당정치는 유동적이고, 가변적이며, 예측불허이다. Huntington은 이러한 상태를 정당정치가 아직 제도화(institutionalization)되지 못한 것으로 파악하며, Sartori는 구조적 강화(structural consolidation)가 미약한 상태로 파악하고 있다. 정당정치의 구조적 강화를 판단하는 기준은 ‘대중정당의 출현’인데, 특히 대중정당은 전국적인 정당조직망이 있어야 하고, 정당의 활동과 결정이 특정지도자의 영향권에서 벗어나 보편적이고 독자적으로 이루어져야 하는 등의 요건을 필수적으로 갖추어야 한다. 이러한 요건에 미루어 보면 우리나라의 정당들은 개별지도자의 영향력으로부터 벗어나지 못하여 명실상부한 대중정당이 되지 못하고 있고, 정당의 운영이 관료와 운동권 등 외부세력에 의해 많은 영향을 받고 있다. 또한 기존 정당들은 모두 보수적이고 실용주의적이어서 기본적으로 체제 옹호적이고, 이데올로기나 정강정책을 통한 집단적 유인(collective incentive)보다 사적, 개별적, 특수적인 시혜(patronage)에 의존하고 있다. 5.16으로 등장한 제3공화국의 지배엘리트가 당면한 가장 중요한 정치적 과제는 사회-경제적 근대화를 추진할 정치적 상부구조의 수립이었다. 이와 같은 정치구조의 구축은 경제성장을 위한 정치적 안정기반을 그 목적으로 하고 있었으며, 커뮤니케이션과 정보시스템의 독점을 통한 국가권력기구의 장악을 그 수단으로 삼고 있었다. 5.16주체세력에 의한 국가 先占的 정치조직(preemptive political organization)은 1961년 6월 10일의 중앙정보부 창설로 시작되었다. 중앙정보부의 창설로 5.16주체세력은 이원적 권력형태를 유지하고 있었다. 고위장성급 군인들은 주로 눈에 띄는 관리직 책임부서에 활동한 반면 배후에서 실권을 장악하고 있었던 8기생 중심의 영관급 군인들은 중앙정보부를 중심으로 사회의 모든 면에 침투하고 있었던 것이다